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时间:2020-02-29 21:09:24 作者:全讯网导航 浏览量:67726

AG永久入口【AG88.SHOP】全讯网导航美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?

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美德新日如何立法保护国家公园?,如下图

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

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日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?。

美德新日如何立法保护国家公园?

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

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《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

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《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?

1.美德新日如何立法保护国家公园?

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

2.美德新日如何立法保护国家公园?。

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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3.

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

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《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

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日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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4.美德新日如何立法保护国家公园?。

美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

<美德新日如何立法保护国家公园?美德新日如何立法保护国家公园?

美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

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日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

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美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

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《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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美国优胜美地国家公园 LoonChild摄

国家公园依法管理已成为广泛的国际共识和成功经验。美国、德国、新西兰、日本等国,均形成了位阶较高的国家公园核心法律和配套法律体系;相关法律均明确规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等内容,在自然资源管理和有偿使用、国土空间用途管制、特许经营、责任追究制度等方面也进行了约束和规范。结合国外经验,我国在国家公园法制定过程中,应建立高层次的法律法规体系,明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制,明确特许经营等资源有偿使用制度,妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律(《自然保护地法》)的关系,稳步推进“一园一法”等。

美国——立法早、立法层次高、体系完备、实施程度高

美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年,国家公园体系中最基本也是最重要的法律《国家公园管理局组织法》规定了美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于该法。

1872年,美国国会授权、格兰特总统签署颁布了《黄石公园法》,这是美国的第一部授权法。授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最多的法律文件,每个国家公园都有相应的授权立法文件,这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。

美国国家公园的单行法在某些领域的地位十分重要,填补了美国国家公园法律体系的立法空白。于1964年通过的《原野法》赋权美国国会,使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统,以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流,保持其自然状况。1968年通过的《国家风景与历史游路法》,旨在形成国家风景游路网络。

美国国家公园系统的管理亦受许多管理程序、要求和保护资源、环境等方面的法律约束。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法,各州和各国家公园均有相关的法律文件,基本实现了“一园一法”。另外,美国国家公园管理局制定了关于自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等明确的管理方针。

美国国家公园立法有4个鲜明的特点:立法早、立法层次高、体系完备(即形成了联邦法和“一园一法”的结构)、实施程度高。《国家公园管理局组织法》立法层次仅低于宪法。

美国国家公园的核心立法主要是《国家公园管理局组织法》及“一园一法”的授权法。《国家公园管理局组织法》规定在内政部设立管理国家公园的专门机构——国家公园管理局,授权该局局长“负责监督、管理和控制现存的下辖于内政部的国家公园、国家纪念地、阿肯色州热泉保护区以及此后由国会设立的其他国家公园和与之类似的保护区”。该法同时规定管理局的基本职责——美国国家公园管理局应该根据如下基本目标,来改善和管制国家公园、国家纪念地和其他保护地区的利用:在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源,并在保证子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源的前提下,提供(当代人)欣赏上述资源的机会。国家公园的种类随其体系的不断扩大而日趋多样化。最初只有国家公园和国家纪念地两种类型,后来发展到20个类型。后加入的国家公园单位( Park Units)所取得的许多授权与1916年国家公园管理局基本法的精神相抵牾。因此,1970年,美国国会修改了《国家公园管理局组织法》。1978年,美国国会再次对基本法予以修改。

德国——基本形成国家和地方两级法律结构

德国目前有14个国家公园,总面积超过1万公顷。从法律层级来看,德国国家公园立法体系基本形成了国家和地方两级结构,以联邦法律为基础,实现了“一区(州)一法”,并得到有力实施。

国家层面最重要的国家公园法律是《联邦自然保护法》。该法内容丰富,较为详尽地列出了自然保护和景观管理的宗旨、原则、保护地划分类型以及各部门和州府自然保护与景观管理领域所要履行的义务和承担的职责。该法明确设立国家公园的目的是保护生态环境和野生生物、对民众宣传教育、开发旅游但不以营利为主要目的。此外,联邦层面的法律起到了辅助管理国家公园的作用,主要包括《联邦森林法》《联邦环境保护法》《联邦土壤保护法》《联邦狩猎法》等。

依照《联邦自然保护法》,各州根据自己的实际情况制定了国家公园建设和管理的法律,每州的国家公园法律都对各自国家公园的性质、功能、建立目的、管理机构、管理规模等有着具体的说明。

《联邦自然保护法》第三条提出了一个新词汇:以保障本土动植物及其种群以及其栖息地、生物群落的可持续性,并保存、修复和发展生态机能的相互关系的“群落生境网络”。第六条规定了行政机关的职责:确定了由自然保护和景观管理主管机关负责该法及属于该法框架和以该法为基础的法律条款的实施;在涉及或可能对自然保护与景观管理利益产生影响的公共规划或措施的筹备阶段,主管机关具有优先权;联邦承担制定规则来要求教育、培训及媒体告知受众自然与景观的意义、自然保护的任务等。

新西兰——建立较完整的国家公园法律体系

目前,新西兰已经建立了包括《国家公园法》《资源管理法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》《野生动物法》《自然保护区法》等法律法规在内的一个较为完整的国家公园保护和管理法律体系。其中,位阶最高的是《保护法》,规定了保护的地位、部长权限、保护部职能、新西兰保护局和保护委员会的职能、政策与规划制定过程等。其他自然保护相关的法律《国家公园法》《保护地法》均服从于《保护法》。如国家公园与庇护区域有重合,则《国家公园法》(包括所有国家公园专门法)与《保护法》要同时适用。

《国家公园法》(1980)立法宗旨包括:尽量维持国家公园原有自然状态,保护所有的本土动植物,保存历史文化遗迹,维护土壤、水、森林及其他受保护的区域;免费向公众开放,允许公众全方位地感受山川、森林、海岸、湖泊、河流和其他自然景观带来的种种益处,启迪心灵、宴飨美景、愉悦身心。该法规定了几个重要的制度,如分区利用、特许经营等。

《保护法》(1987):划分了5类保护区域——特别保护区、边缘地带、管护区、保护区、行政管理区;设立了垂钓竞技委员会,负责管理、加强、维护钓鱼比赛和娱乐性猎鸟活动,并代表垂钓者与猎鸟人的利益。委员会的职责根据国家公园相关法律规定可延伸至公园内行使。此外,公园内机动飞行器的起飞、盘旋、降落也需要遵守《保护法》的规定。

日本——构成较完善的国家公园法律体系

日本内阁环境省所确定的日本自然保护地域包括以下3类:国立公园、国定公园、都道府县自然公园。日本的国家公园是由自然公园中的国立公园和国定公园两部分构成。

《自然公园法》(2003年修订)和《自然公园法实施细则》,从国民保健、休养及教育的立场对风景地的保护和合理利用进行了严格管控。《自然环境保全法》以保护优美的自然环境为立法目的,对指定地域的开发利用行为予以一定的控制,着重于保护现有的已形成良好环境的地域。《都市绿地保全法》《首都近郊绿地保全法》《关于整备近畿圈保全区域的法律》《生产绿地法》对自然保护地领域的绿地开展的必要的自然保全活动进行了规定。《关于鸟兽保护及狩猎法》和《控制特殊鸟类转让法》以野生鸟兽为保护对象,保护其繁殖和生物多样性的延续。其他诸如《森林法》《关于古都风土保存的特别措施法》《文化财产保护法》对国家公园中的森林、文化遗产、遗迹等进行保护。

日本的国家公园立法已形成以《自然公园法》为基本法,以《自然环境保护法》及施行令和施行规则为核心,以《野生生物保护及狩猎控制法》《濒危野生动植物保存法》《自然恢复促进法》《自然再生推进法》《景观法》《生态旅游促进法》《规范遗传基因重组方面的生物多样性保护法》《鸟兽保护及狩猎合理化法》等法律为辅助,并颁布《自然环境保全基本方针》《国内特定物种事业中报相关部委令》《国际特定物种事业中报相关部委令》《特定未来物种生态系统危害防止相关法》《景观保护条例》《自然环境保护条例》等多项施行令和施行规则,构成较完善的国家公园法律体系。在国际法层面,日本签署了《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》等多项与国家公园治理有关的国际公约。从国际、国内两个层面对国家公园的自然生态保护与游憩等主要管理目标进行严格、细致的立法规范,为国家公园管理体制的运行和自然资源的保护提供了明确、严密的法律保障。

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国外国家公园立法保护的启示

他山之石可以攻玉。国外国家公园立法保护的做法,值得借鉴。建议我国国家公园立法保护加强5项工作,即建立高层次的法律法规体系、明晰自然资源权属、明确特许经营等资源有偿使用制度、妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系、推进“一园一法”。

建立高层次的法律法规体系。国外的国家公园法律体系按级别由高到低大致可分为法律、法规和规章3个层次。美国、德国、新西兰、日本等国国家公园法律位阶较高,均为法律层级,制定了以“国家公园”命名的基本法。相比之下,当前我国涉及国家公园的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》位阶过低,不利于生态系统保护。因此,急需建立高位阶的国家公园法和自然保护地法等。

明晰自然资源权属,推进国土空间用途管制。国外经验表明,涉及国家公园的法律实质是一部“管理法”, 其主要内容规定了国家公园设立、管理、保护和利用的基本原则、标准、职责权限、权利义务、法律责任等。我国的国家公园法中也应包含上述内容,其中自然资源管理是重要任务。因此,既要以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典物权编》建立的自然资源权属制度为依据, 也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础, 处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。对于土地权属问题,要通过立法实施国家公园区域内不同土地权属的分类保护,同时通过实施较为严格的国家公园国土空间用途管制制度,统一管理规划自然资源,避免不当使用破坏公园生态系统。

明确特许经营等资源有偿使用制度。除德国国家公园内不允许开展特许经营活动外,其他国家的国家公园法律法规中均对特许经营活动进行了规定。特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。资源有偿使用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,我国的国家公园法中应明确相关规定,同时应在地役权制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等方面,进行规定或探索。

妥善处理《国家公园法》与现行法律和拟出台法律的关系。国外经验显示,国家公园法律体系的有效运转需要核心法律与配套法律的有机衔接。因此,我国在制定《国家公园法》的同时要做好与现行法律,如《宪法》《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》《水法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等的衔接与配合,使各个法律法规之间形成相互支撑的体系,共同服务于国家公园体制的建设;也要为今后可能出台的《自然保护地法》预留制度空间,统筹考虑两部法律之间的制度关系。

稳步推进“一园一法”。目前,美国基本实行了“一园一法”,德国推行了“一区一法”,其他国家没有明显的相似特征。结合我国各地在生态系统状况、地理区位和经济社会条件等方面的差异,各国家公园可结合本园实际,制定实施细则,对《国家公园法》有针对性地作出补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》,定位应为具有约束力的规范性文件,规定具体保护措施、资源利用范围等。在试点期间和《国家公园法》未出台之前,可尝试制定暂行管理条例,规范约束各国家公园活动。

(编辑:逍遥客)

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